测绘部门开始实施航摄统一监管的法律基础

    关于航空摄影是不是测绘活动，以及测绘部门是否应将航空摄影纳入测绘统一监管的范畴，目前有不同的认识。本文对航空摄影的本质做一些分析，探讨测绘部门对航空摄影实施统一监管的法律基础。

航空摄影是获取地理信息的活动

    从技术角度分析，航空摄影基本上是在摄影机主光轴偏离铅垂线不大于3度的条件下，各地物点的光线通过航摄仪物镜中心（投影中心）后与胶片（投影面）相交（胶片感光），产生地物点的影像。同时航空摄影时一般还要求航向重叠度达到60%，最小不得小于53%；旁向重叠度达到30%，最小不得小于15%；航线弯曲度不超过3%；航摄飞机航速均匀，航高不变，飞行平稳。在满足以上条件的情况下获得的航空影像，其点、线、面特征的相对大小、形状和拓扑关系是地面上相应的地物的真实反映。因此，无论用于何种目的，航空摄影实质上是获取地理信息的过程。航空摄影新技术发展迅速，如GPS辅助航空摄影技术、IMU（POS）/DGPS技术、数字航空摄影技术、LIDAR激光测高扫描系统等开始广泛应用于生产。这些航空摄影新技术的应用可以提高作业效率和成果质量，缩短成图周期，丰富航空摄影的手段和产品种类。高光谱遥感和微波遥感等遥感新技术应用于航空摄影，将获取的光谱信息由可见光扩展到了更大范围，所获得的图像包含了丰富的地理、辐射和光谱信息，既获取了地物地理分布的影像特征（地理信息），也获得了像元或像元组的辐射强度和光谱信息。因此，新技术的应用并没有改变航空摄影是获取地理信息的活动这一本质。

航空摄影是测绘活动

    从法律法规的角度来看，获取地理信息的活动是测绘活动。测绘法对测绘的定义是“对自然地理要素或地表人工设施的形状、大小、空间位置及其属性等进行测定、采集、表述以及对获取的数据、信息、成果进行处理和提供的活动”。简言之，测绘是获取、处理和提供地理信息的活动。也就是说，从事地理信息获取、处理和提供的活动属于测绘活动。《国务院关于加强测绘工作的意见》要求“从事地理信息数据的采集、加工、提供等测绘活动必须依法取得测绘资质证书”，进一步明确了获取地理信息的活动是测绘活动。由于航空摄影是获取地理信息的活动，它毫无疑问也是测绘活动。

测绘部门是法定监管主体

    由于航空摄影属于测绘活动，因此测绘部门是航空摄影统一监管的法定主体，各专业领域的航空摄影活动都应由测绘部门统一进行监督管理。测绘法第四条规定，各级测绘部门负责相应行政区域内测绘工作的统一监督管理。测绘成果管理条例第三条规定，各级测绘部门负责相应行政区域内测绘成果工作的统一监督管理。航空摄影是测绘活动，理所当然由测绘部门进行统一监管。
    从历史上看，测绘部门一直都是航空摄影的主管部门。1956年原国家测绘总局成立之初，经原国务院“三办”批准，民用航空摄影工作由国家测绘总局统一归口管理。上世纪70年代，国务院批准转发了测绘部门和民航部门《关于民用航空摄影计划统一归口管理的请示》，要求 “航摄经费归地方的，其航摄计划由省、市、自治区测绘局（处）综合平衡，在征得省、市、自治区计委同意后报国家测绘总局”，“国务院各部门的航摄计划，由有关部、局向国家测绘总局提出申请”，“国家测绘总局和民航总局根据任务大小和轻重缓急，对各地区、各部门提出的航摄计划进行审核和综合平衡，制定民用航空摄影年度计划”，再次明确了全国航空摄影由测绘部门统一归口管理的规定和要求。

测绘部门与民航部门监管内容不矛盾不交叉

    在计划经济时代，测绘部门和民航部门共同管理航空摄影，但两个部门管理侧重点不同。测绘部门主要从测绘业务的角度负责航空摄影资质、年度计划、技术规范、成果质量等方面的归口管理，民航部门则根据自身业务特点利用自己的航摄力量完成国家航摄任务。随着社会主义市场经济体制的确立，行政管理的模式由部门管理转变为宏观管理。民航部门的职责是依据《民用航空法》的规定，负责航空摄影活动中航空器、航空人员等方面的技术和安全问题的管理。测绘部门则依据测绘法对航空摄影业务进行监督管理。因此，测绘部门与民航部门的管理内容不矛盾、不交叉。

统一监管的内容

    依据有关法律法规的规定，测绘部门对航空摄影的监督管理主要包括以下内容：一是航摄准入管理。承担航空摄影业务必须取得航摄资质，航空摄影项目设计人员应依法取得注册测绘师资格。二是前期审批管理。测绘部门负责对企业自主航空摄影行为进行审批，并对使用财政资金的航摄项目提出意见。三是后期审查管理。会同国家保密工作部门对航片是否涉及与国家安全相关的要害信息进行审查。四是成果资料管理。制定航空摄影成果汇交的范围和程序，定期编制和发布航空摄影成果目录，负责涉及国家秘密的航摄成果在提供和使用过程中的保密管理工作，对涉密基础航空摄影成果的提供进行审批。五是标准质量管理。会同国务院标准化行政部门负责航空摄影业务相关标准的管理工作。会同质检部门依法对航空摄影成果的质量进行监督检查。六是规划计划管理。主管基础航空摄影规划和年度计划的编制和实施。七是其他管理内容。会同民航部门制定航空摄影收费指导价格并报国家价格主管部门备案，会同工商等部门加强对航空摄影市场的管理，查处商业贿赂、相互串通投标或者与招标人串通投标等各种扰乱市场秩序的违法违规行为。

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